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ASSISTANCE PUBLIQUE

L’Assistance publique n’est que la forme légale étatiste de la charité et de la bienfaisance privée. L’État, en la circonstance, n’a fait que codifier celle-ci.

Dans les temps antiques où, seul l’homme libre comptait, l’assistance n’existait pas. La classe la plus nombreuse, le peuple, était condamnée à vivre et mourir dans l’esclavage, elle n’avait même pas le droit de vivre, puisque le maître disposait à son gré de son esclave.

C’est avec le christianisme des premiers chrétiens qu’est née l’assistance, sous forme de charité.

Elle se manifesta à cette époque, par la création des diaconies, puisque les diacres avaient pour mission, sous la direction des évêques, de visiter les pauvres, les malades, et de recueillir l’argent destiné à les secourir et de distribuer des secours à domicile. Au début, ils furent aidés dans leurs fonctions par des veuves et plus tard par des vierges, qui, sous le titre de diaconesses, se chargeaient de visiter les femmes pauvres et malades. Cette assistance était limitée aux seuls chrétiens. C’est ainsi que les diaconies furent les premiers établissements de bienfaisance, fondés par les chrétiens, ceux-là d’abord peu nombreux augmentèrent, lorsque le christianisme devint, sous Constantin, une religion d’État. Cela explique pourquoi, présentement encore, la plupart des établissements hospitaliers, qui portent administrativement le nom générique d’établissements charitables ont un personnel congréganiste et sont en quelque sorte sous la férule des religieux.

Avec le Moyen-Age, époque de foi ardente, où le clergé était tout puissant et où l’on vit peu à peu se transformer la société des premiers chrétiens et renaître l’esclavage sous forme de servage, elle disparut. Tout en se disant chrétien, c’est-à-dire, disciple d’une religion qui exalte les petits, qui fait du pauvre et du déshérité de la vie un frère, on trouvait très juste et très naturel l’asservissement du pauvre par la domination absolue du riche. Cela amena en quelque sorte la disparition de l’assistance. Elle n’avait plus sa raison d’être du fait que ceux qui avaient besoin d’être assistés appartenaient à un maître. Il appartenait à celui-ci d’en prendre soin au nom de ses propres intérêts.

C’est ainsi que l’on trouve dans un capitulaire de Charlemagne, édité en 809 : « Les comtes prendront soin de leurs pauvres ; chacun doit nourrir son pauvre ; c’est une obligation ; c’est une obligation attachée à la jouissance du bénéfice et du domaine ».

Cependant, les auteurs signalent qu’à cette époque, la plupart des monastères distribuaient souvent des secours, ce qui pourrait faire croire à une sorte d’assistance. Tout porte à croire que ces secours se réduisaient à l’hébergement des voyageurs et des pèlerins ou encore à la distribution des aumônes aux serfs infirmes ou trop vieux pour travailler, et qui résidaient sur les terres dépendant des monastères.

Avec les croisades, se manifesta un profond changement de cet état de choses. Les seigneurs emmenèrent leurs serfs pour combattre sous leurs ordres. Ces derniers ne tardèrent pas, par la force des choses, à devenir libres. D’autre part, les croisades furent pour beaucoup de seigneurs une entreprise financière ruineuse. Beaucoup de serfs purent conquérir leur liberté en donnant à leur maître le pécule qu’ils avaient péniblement amassé.

Les rois trouvèrent dans cet état de chose une excellente occasion pour fortifier leur autorité aux dépens de celle des grands vassaux, ils favorisèrent la liberté des communes : l’institution du servage fut ébranlée et amoindrie, la nécessité de l’assistance aux indigents redevint nécessaire.

C’est à cette époque que, tant en France qu’en Europe, on vit se fonder, de nombreux établissements hospitaliers, sous le titre de maladreries ou léproseries.

En effet, les croisés avaient rapporté d’Orient la terrible maladie qu’est la lèpre et l’avaient propagée, comme plus tard Christophe Colomb rapporta d’Amérique, la syphilis, laquelle, sous François Ier, grâce à la campagne d’Italie, se propagea terriblement en France.

C’est en 1544 que fut créé, par François Ier, le bureau général des pauvres, point de départ de l’Assistance publique actuelle. Celui-ci fut chargé de lever sur les seigneurs, les ecclésiastiques, les communautés et tous les propriétaires, une taxe d’aumône pour l’entretien des établissements où l’on recevrait des malades indigents.

Quelques années plus tard, en 1561, par une ordonnance royale rendue à Moulins, est instituée l’Assistance communale. Elle prescrit entr’autres choses :

« Les pauvres de chaque ville, bourg ou village, seront nourris et entretenus par ceux de la ville, bourg, ou village, dont ils sont natifs et habitants ; iI leur est défendu de vaguer, ni de demander l’aumône ailleurs du lieu duquel ils sont, et à ces fins, seront les habitants tenus à contribuer à la nourriture desdits pauvres selon leurs facultés, à la diligence des maires, échevins, conseuls et marguilliers des paroisses. »

Plus tard, Louis XIV voulut que toutes les branches de l’administration publique fussent soumises à une impulsion unique : la sienne. Il organisa l’hôpital général qui centralisait la direction de cinq hôpitaux de Paris : La Pitié, Le Refuge, Scipion, Bicêtre, et la Savonnière. En 1662, cette organisation fut généralisée à tout le pays, et en 1698, la gestion des hôpitaux, jusqu’alors confiée au clergé ou à des religieux, fut définitivement confiée à des administrateurs presque tous laïques. Chaque hôpital fut administré par un bureau composé du premier officier de justice du lieu, du Procureur du Roi, du seigneur, d’un échevin ou d’un consul, du curé et d’un certain nombre des principaux bourgeois élus par les notables de la commune.

Sous Louis XVI, il existait en France, 2.185 hôpitaux et hospices qui recevaient environ 105.000 malades ou infirmes. On comptait, en outre, 33 dépôts de mendicité, renfermant une population d’environ 6.650 personnes de tout âge et de tout sexe.

Avec la Révolution de 1789, l’assistance entre dans une nouvelle phase. Les assemblées révolutionnaires nommèrent un comité pour l’administration des secours publics et pour l’extinction de la mendicité. La Rochefoucault-Liancourt fut chargé de faire un rapport. Après de longues et minutieuses recherches, il dut constater l’insuffisance des secours donnés dans les hôpitaux et l’inutilité absolue des dépôts de mendicité, au sortir desquels, écrit-il, rejeté dans la société, sans aucune ressource et peut-être moins bon qu’il n’y était entré, l’assisté retombait toujours dans le crime ou l’affreuse misère.

Lorsque la Convention eut aboli la royauté et proclamé la République et la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, dont l’article 23 proclame le principe : « Que les secours publics sont une dette sacrée que c’est à la loi d’en déterminer l’étendue et l’application », un décret fut rendu très peu de temps après. Il portait que la Nation se chargeait de l’éducation physique et morale des enfants abandonnés, qui devaient, dorénavant, être désignés sous le nom d’orphelins ; il prescrivait dans chaque district la création d’une maison destinée à recevoir les filles enceintes et leur accordait des secours pour élever leurs enfants. Les vieillards indigents devaient être secourus aussitôt que l’âge ne leur permettait plus de trouver par le travail des ressources suffisantes contre le besoin. Les secours étaient de deux espèces : secours à domicile, secours dans les hospices, ils ne pouvaient être obtenus cumulativement.

Le 9 thermidor marqua le point de départ d’une réaction violente en manière d’assistance, et l’on put entendre du haut de la tribune, le représentant Delecloy déclarer : « II est temps de sortir de l’ornière profonde où une philanthropie exagérée nous arrête. Le pauvre n’a droit qu’à la commisération générale. Posons en principe que le Gouvernement ne doit intervenir dans la bienfaisance publique, que comme exemple et comme principal moteur, c’est-à-dire en mettant le pauvre sous la sauvegarde de la commisération générale et de la tutelle des gens de bien ».

Dès lors, l’esprit qui présida à l’assistance sociale ne fut plus le même. Il n’eut plus rien de commun avec celui des grandes assemblées révolutionnaires. Les Gouvernements qui se succédèrent en France : Directoire, Empire, Restauration, Gouvernement de Juillet, etc..., ne virent plus guère dans les mesures à prendre que l’intérêt de l’ordre public, de la sécurité pour les personnes et les propriétés. C’est encore présentement l’esprit qui préside, bien que l’assistance ait pris des formes multiples.

L’Assistance est de deux natures : hospitalière et domiciliaire. Nous étudierons la première au mot « hôpital », la seconde est caractérisée par le bureau de bienfaisance, qui, sauf à Paris, forme toujours un organisme distinct et indépendant de l’hôpital.

Le Bureau de Bienfaisance fut créé par la loi du 7 frimaire an V, qui lui attribua le droit de perception d’un décime par franc en sus du prix du billet d’entrée dans les bals, concerts et autres lieux d’amusement public.

L’objet des bureaux de bienfaisance (appelés bureaux de charité de 1814 à 1831) est de distribuer, à domicile et autant que possible en nature, des secours aux indigents et de faire soigner dans le sein de leur famille les indigents malades ou infirmes.

Au cours des vingt-cinq dernières années, les organismes d’assistance ont pris de l’ampleur et sont devenus des organismes extrêmement complexes. On peut les diviser en trois parties : 1° assistance aux mineurs ; 2° assistance aux adultes ; 3° assistance aux vieillards et aux incurables.

Nous nous contenterons de signaler les principales branches de ces parties.

Assistance aux mineurs : on entend par assistance aux mineurs les essais de protection prénatale (loi du 15 juillet 1893 sur l’assistance médicale gratuite, du 27 novembre 1909 garantissant le travail aux femmes en couches, 15 mars 1910 congé de deux mois payé aux institutrices, repos des femmes en couches, lois du 17 juin 1913, 2 décembre 1917). Toutes ces lois sont insuffisantes et n’accordent que des secours qui ne répondent pas au but à atteindre. L’État bourgeois compte surtout sur des œuvres privées pour compléter la sienne.

La protection de l’enfant du premier âge (on entend par là de la naissance à l’éruption de la vingtième dent) : même situation, fatras de lois, de règlements prévoyant des secours, des primes d’allaitement, la protection de l’enfant séparé de sa mère, etc..., avec des moyens insuffisants.

Cette branche comprend, en outre, l’aide aux familles nombreuses, les enfants assistés, l’enfance moralement abandonnée, les enfants infirmes et anormaux. Dans cette branche de l’assistance, les pouvoirs publics se sont contentés des lois ; le gros effort est fait par des œuvres charitables privées, ayant toutes un caractère confessionnel et quelquefois politique plus ou moins avoué.

L’assistance aux adultes est de deux sortes : a) assis tance médicale avec hospitalisation ; b) assistance médicale gratuite à domicile.

L’assistance médicale avec hospitalisation (voir Hôpital) bien que mal organisée, est celle qui soulage le plus l’individu dans la détresse.

L’assistance médicale gratuite, tout comme la précédente, est à la charge des communes en ce qui concerne les indigents.

Toutefois, les hôpitaux ne sont pas administrés par la commune ou l’État, ceux-ci n’en ont que le contrôle.

L’assistance médicale gratuite est un organisme indépendant de l’hôpital et du bureau de bienfaisance. Son but est d’assurer les soins à domicile aux malades privés de ressources. Elle n’est pas applicable aux étrangers, à moins qu’il n’existe un traité d’assistance réciproque. Ces traités existent actuellement avec l’Italie, la Pologne, la Belgique et le Luxembourg.

Il résulte des dispositions des traités ci-dessus que, pour l’assistance médicale gratuite, les frais de traitement sont mis à la charge de la France, pendant toute la durée de la maladie, quand il s’agit :
—  a) D’un malade qui a cinq ans de résidence dans le pays ;
—  b) D’un travailleur qui, pendant cinq ans, a séjourné cinq mois consécutifs chaque année ;
— c) D’un malade atteint de maladie aiguë, déclarée telle par le médecin traitant, sans se préoccuper s’il y a ou non les résidences prévues aux paragraphes a et b. Dans l’application des lois d’assistance, il est un point important, c’est celui du domicile de secours. En cas d’assistance qui supportera la charge des frais qu’elle occasionne ? L’État n’intervient presque jamais ; il ne secourt les indigents que contraint et forcé.

Le domicile de secours s’acquiert :

1° Par une résidence habituelle d’un an dans la commune postérieurement à la majorité ou à l’émancipation ;

2° Par la filiation : l’enfant a le domicile de secours de son père. Si la mère a survécu au père, ou si l’enfant est un enfant naturel reconnu par la mère seulement, il a le domicile de sa mère. En cas de séparation de corps ou de divorce des époux, l’enfant légitime partage le domicile de l’époux à qui a été confié le soin de son éducation ;

3° Par le mariage. La femme, le jour de son mariage, acquiert le domicile de secours de son mari. Les veuves, les femmes divorcées ou séparées de corps conservent le domicile de secours antérieur à la dissolution du mariage, ou au jugement de séparation.

Pour les cas non prévus, le domicile de secours est le lieu de la naissance, jusqu’à la majorité ou à l’émancipation. Ainsi les étrangers dont le pays n’a pas passé de traité de réciprocité, n’ayant pas de domicile de secours et légalement ne pouvant en acquérir un, n’ont d’autre ressource que de s’adresser à leur consul ou à des sociétés de bienfaisance privée.

Quand un français ou un étranger dont le pays a passé un traité de réciprocité n’a pas de domicile de secours communal, les frais de l’assistance médicale incombent au département dans lequel il aura acquis son domicile de secours. Quand le malade n’a de domicile de secours ni communal ni départemental, la charge incombe à l’État.

L’assistance par le travail est constituée par des œuvres privées, qui ne sont, en réalité, que l’exploitation de la misère humaine sous le couvert de philanthropie. La grande majorité des œuvres de cette nature ont un caractère confessionnel. Ce mode de secours est un vestige des formes d’assistance d’avant la Révolution.

L’assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables (loi du 14 juillet 1905), comme toutes les lois d’assistance, est insuffisante et partant n’a pas résolu le problème de l’aide et de la protection de la vieillesse des travailleurs. L’Assistance publique, telle qu’elle fonctionne dans notre pays, est entièrement à réformer, elle doit disparaître pour faire place à une organisation basée sur la Prévoyance et la Solidarité sociale et non pas sur l’aumône, la bienfaisance et la charité, car en réalité, notre Assistance publique n’est que la codification des règles et principes de ces trois choses.

F. MERMA
 
 

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ASSISTANCE PUBLIQUE A PARIS (Administration générale de l’)

L’administration générale de l’Assistance Publique à Paris, qu’il ne faut pas confondre avec les services d’assistance publique, est un organisme propre à Paris. Régie par la loi du 10 janvier 1849, elle constitue une administration autonome, ayant son budget propre, la personnalité civile, c’est-à-dire le droit d’ester en justice, et à la tête de laquelle est placé un directeur responsable, nommé par le Ministre de l’Hygiène, sur proposition du Préfet de la Seine.

L’origine de l’administration générale de l’assistance publique à Paris remonte à la création de l’Hôtel-Dieu de Paris.

La fondation de cet établissement est à tort attribuée à Saint-Landry. Le premier titre qui constate d’une manière irréfutable l’existence d’un hôpital situé près de la Cbapelle Saint-Christophe remonte à 829. A cette époque, disent les chroniques, l’évêque de Paris, Inchad, donna la dîme des terres qu’il possédait pour la construction d’un hôpital.

Cet établissement ne s’élevait pas précisément sur l’emplacement de l’hôpital actuel, il était situé dans l’enceinte fortifiée, près du tombeau et de la chapelle Saint-Christophe, c’est-à-dire, sur la place du Parvis, face au portail de Notre-Dame.

Nous ne décrirons pas ici les vicissitudes de cet établissement (voyez Hôtel-Dieu ). Peu à peu, grâce à des dons et legs, il devint important.

Sous Louis XIV, l’Hôtel-Dieu, devint le bureau général des pauvres, auquel furent rattachés les divers établissements existant à cette époque.

La Révolution fit disparaître l’autonomie du bureau général des pauvres qui devint un organisme départemental (loi du 16 vendémiaire an V).

Par arrêté des consuls du 27 nivôse an IX (17 janvier 1801), l’administration des hospices civils de la commune de Paris fut confiée à un conseil général assisté d’une commission administrative. Par arrêté des consuls du 29 germinal an IX (19 avril 1801). l’administration des secours à domicile, alors distincte, fut réunie aux attributions du Conseil général des Hospices.

L’organisation créée en 1801 a fonctionné pendant un demi-siècle. Elle fut maintenue par la Restauration et le Gouvernement de juillet. La Révolution de 1848 1a fit disparaître. Le Gouvernement provisoire, désigna le citoyen Thierrv, membre du Conseil municipal pour organiser le service des hôpitaux et hospices. Le Consei1 général des Hospices fut dissous, mais la Commission administrative fut maintenue. Cette gestion dura jusqu’au 8 février 1849, date à laquelle fut installé un directeur responsable, en vertu de la loi du 10 janvier 1849.

Les principes de cette loi sont qu’elle consacre la réunion des hôpitaux et hospices et des bureaux de bienfaisance effectuée par l’arrêté de l’an IX : mais à l’autorité collective du Conseil général des hospices, elle substitua le pouvoir unique d’un directeur, assisté d’un conseil de surveillance n’émettant que des avis.

Le Gouvernement de la Défense Nationale abrogea la loi du 10 janvier 1849 par un décret (29 septembre 1870). Les hôpitaux et hospices constituaient une administration distincte, placée sous l’autorité d’un Conseil général des hospices du département de la Seine. Un agent général des hospices était chargé de l’exécution des arrêtés du Conseil général dont la composition fut déterminée par le décret du 18 février 1871. Cette organisation fut de courte durée. Par arrêté du 10 juin 1871, dont les jurisconsultes mettent la légalité en doute, Thiers, chef du pouvoir exécutif remit en vigueur la loi du 10 janvier 1849, en rapportant les décrets de 1870 et 1871.

Le service des enfants assistés du département de la Seine a été dirigé jusqu’en 1849 par le Conseil général des hospices ; depuis cette époque, par le directeur de l’administration générale de l’assistance publique à Paris.

Le service des aliénés qui était autrefois dirigé par le directeur de l’administration générale de l’A. P. à Paris, a été rattaché a la Préfecture de la Seine en 1893 et a fait l’objet d’un décret spécial : 16 août 1894.

L’administration générale de l’Assistance Publique à Paris, bien qu’ayant de gros revenus, ne pourrait équilibrer son budget sans une subvention de la Ville de Paris. En 1926, celle-ci s’est élevée à la somme de 141.150.250 francs, dont 2.952.250 francs pour les bureaux de bienfaisance. Le budget pour l’exercice 1926 s’élève à 312.741.832 francs ;

Cette administration comprend :
—  17 Hôpitaux généraux (c’est-à-dire admettant les malades de médecine et de chirurgie) ;
—  3 Hôpitaux spéciaux (Saint-Louis, Cochin, Brocca), peau et vénérologie ;
—  10 Hôpitaux d’enfants tant à Paris qu’en province ;
—  3 Maisons d’accouchement (Maternité, Baudelocque, Tarnier) ;
—  22 Maisons de retraite ou fondations admettant des vieillards ;

soit 55 établissements hospitaliers auxquels il faut ajouter les établissements généraux tels que : la boulangerie centrale, qui est en même temps meunerie. Il s’y fait 104 fournées de pain par jour, soit environ 4.880.000 kilos par an ;

La cave centrale des hôpitaux située à la Halle aux Vins où s’approvisionnent les divers hôpitaux, lesquels consomment environ 2.577.000 litres de vin par an ;

Le magasin central des hôpitaux où sont centralisées les réserves de matériel, de linges, de légumes secs, pâtes nécessaires aux divers établissements ;

La pharmacie centrale où sont centralisées les réserves de médicaments et où une grande partie sont fabriqués.

Le service de l’approvisionnement des Halles.

La consommation de lait des hôpitaux est d’environ 7.000.000 de litres par an. II est consommé environ 2.600.000 kilos de viande de boucherie.

L’administration générale de l’Assistance Publique à Paris est de beaucoup la plus importante de toutes les administrations hospitalières de France et certainement d’Europe.

Le nombre de lits, tant d’hôpitaux que d’hospices, s’élève à 32.378. Les consultations données dans les divers hôpitaux s’élèvent à environ l.5OO.OOO par an.

En 1920, 260.000 malades, enfants et vieillards ont été admis dans les hôpitaux et hospices : 34.324 femmes ont accouché tant dans les maternités que chez les sages-femmes agréées par l’administration et 113.823 malades indigents furent soignés à domicile.

Le personnel hospitalier gradé ou non (infirmiers, infirmières, surveillants et surveillantes) est au nombre de 12.250. Les ouvriers à la journée (buandiers, mécaniciens, etc...), sont au nombre de 2.056 agents. Le personnel administratif comprend 1.024 agents, enfin le personnel médical (médecins, pharmaciens, internes, sages-femmes), est au nombre d’environ 1.800.

Ce court exposé montre ce qu’est cette grosse administration que l’on peut considérer comme un État dans l’État. Elle est loin d’être parfaite et, sans nier les services qu’elle rend, on peut dire qu’elle a besoin d’être entièrement réorganisée.

Les hospices sont insuffisants : 10.000 vieillards attendent leur hospitalisation. Les hôpitaux sont, eux aussi, insuffisants du fait que, par suite d’entente avec les communes suburbaines du département de la Seine, les indigents de celles-ci sont soignés dans les hôpitaux parisiens. Il manque environ 30.000 lits pour répondre aux nécessités de l’heure présente. D’autre part, la presque totalité de nos hôpitaux parisiens sont vieux ; quelques-uns, comme Saint-Louis, ont été construits dans les dernières années du règne d’Henri IV, ou Beaujon qui date de Louis XVI. De ce fait il est difficile de les équiper selon les exigences de la science médico-chirurgicale moderne.

Les règlements en vigueur ne répondent pas eux non plus aux exigences modernes. II y a trop de paperasseries et de routine.

F. MERMA.